Camminare sul filo del rasoio
Il potenziale utilizzo di beni statali russi immobilizzati per finanziare le esigenze dell'Ucraina è diventato oggetto di un acceso dibattito all'interno dell'Unione Europea. La Commissione Europea e diversi Stati membri (in particolare i paesi baltici e nordici, la Polonia e la Germania) sostengono fermamente un Prestito di Riparazioni , ovvero uno strumento giuridico che consenta all'Unione di prendere in prestito i saldi di cassa legati ai beni russi dagli istituti finanziari che li detengono (principalmente Euroclear, con sede in Belgio). Questi fondi verrebbero poi trasferiti all'Ucraina sotto forma di prestito a tasso zero. Tale prestito verrebbe rimborsato dall'Ucraina una volta ricevute le riparazioni dalla Russia a titolo di risarcimento per i danni causati dalla sua guerra di aggressione. A tali condizioni, l'Unione rimborserebbe il denaro preso in prestito agli istituti finanziari, che potrebbero quindi rimborsare la Banca Centrale Russa. Si presenta quindi come un meccanismo reversibile che va distinto da una vera e propria confisca dei beni russi. I diritti di proprietà della Banca Centrale Russa non vengono toccati, ma rimangono immobilizzati finché la Russia non cesserà la sua guerra di aggressione e non risarcirà l'Ucraina per i danni causati.
I critici, con il Primo Ministro belga Bart De Wever come voce più schietta, considerano questa proposta "una confisca mascherata". L'uso di beni immobilizzati come misura di risarcimento preventivo è senza precedenti e gravato da incertezze legali e finanziarie. In particolare, il rischio di contromisure russe contro Euroclear e altre società europee, le potenziali richieste di risarcimento danni ai sensi del Trattato Bilaterale di Investimento (BIT) tra Belgio e Russia e la ridotta fiducia nel mercato finanziario europeo e nell'euro come valuta di riserva mondiale sono le preoccupazioni più evidenti. Inoltre, c'è l'argomentazione geopolitica secondo cui i beni russi immobilizzati sarebbero meglio utilizzati come merce di scambio nei negoziati di pace con la Russia.
La discussione sul prestito di riparazione suscita forti emozioni. Il Primo Ministro belga è stato definito il nuovo " cattivo ragazzo" d'Europa e il Belgio " la risorsa più preziosa della Russia" . La crescente pressione esterna per consentire l'utilizzo dei beni russi congelati a favore dell'Ucraina è in netto contrasto con il notevole consenso politico all'interno del Belgio. Tutti i partiti politici, dall'estrema sinistra all'estrema destra, hanno espresso il loro sostegno alla posizione del governo. C'è un sentimento generale che il Paese si stia mettendo con le spalle al muro. A poche settimane dal Consiglio europeo del 18 dicembre, dove l'impegno dell'UE ad affrontare le future esigenze di bilancio e di difesa dell'Ucraina sarà in cima all'agenda, una nuova crisi incombe. Le preoccupazioni belghe possono essere superate o il prestito di riparazione è solo una cattiva idea? Si sostiene che la proposta della Commissione possa essere difendibile ai sensi del diritto internazionale ed europeo, sebbene rimanga su un terreno giuridico precario.
Conformità al diritto internazionale
Considerando che gli asset della banca centrale sono coperti da uno specifico regime di immunità statale, la questione della conformità tra la proposta di prestito per le riparazioni e i requisiti del diritto internazionale è cruciale. In circostanze normali, l'utilizzo di proprietà di stati stranieri non sarebbe certamente consentito. Tuttavia, la guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina rappresenta una situazione molto specifica, nel senso che costituisce una violazione di una norma imperativa del diritto internazionale ( jus cogens ). Considerata la gravità delle violazioni e la natura erga omnes del divieto di aggressione, si sostiene che terze parti (come l'UE) possano adottare contromisure contro lo stato violatore (la Russia) per favorire la cessazione dell'illecito riconosciuto a livello internazionale e garantire riparazioni nell'interesse dello stato leso (l'Ucraina) (si vedano ad esempio Veber , Rosas , Moiseienko ecc.).
Dall'articolo 49 degli Articoli sulla responsabilità degli Stati per atti internazionalmente illeciti (ARSIWA ) discende che le contromisure possono essere legalmente adottate solo a determinate condizioni. Devono essere temporanee e non punitive, concepite esclusivamente per "indurre" lo Stato responsabile a rispettare gli obblighi internazionali. Ciò implica una condizione di reversibilità quando la ragione alla base dell'adozione delle contromisure viene meno. Come rilevato in un recente studio presentato alla Commissione Affari Esteri del Parlamento europeo, il Prestito di Riparazioni proposto tiene conto di tali condizioni. È concepito per essere temporaneo e reversibile, nel senso che le istituzioni finanziarie saranno in grado di onorare i propri impegni contrattuali in relazione ai beni statali russi una volta che la Russia avrà cessato l'aggressione e pagato le riparazioni.
La sfida principale, ovviamente, è che questa interpretazione non è necessariamente condivisa dal mondo esterno. Per usare le parole del Primo Ministro belga : "Potremmo voler credere che il piano proposto sia strutturato in modo da essere in linea con il diritto internazionale e, in particolare, non costituisca una confisca illegale. La realtà dei fatti, tuttavia, è che altri vedranno le cose in modo diverso e agiranno di conseguenza". Non è scontato che le giurisdizioni straniere o i tribunali arbitrali seguano la dottrina delle contromisure di terze parti come giustificazione per le misure dell'UE (come riconosciuto anche nello studio sopra menzionato, p. 43).
Base giuridica ai sensi del diritto dell'UE
Per ridurre al minimo i rischi finanziari e legali, la Commissione europea propone un pacchetto piuttosto complesso di cinque strumenti giuridici interconnessi. In primo luogo, un " Regolamento che istituisce il prestito per riparazioni all'Ucraina e modifica il regolamento 2024/792 che istituisce lo strumento per l'Ucraina" definisce l'ambito e le condizioni precise dell'assistenza disponibile (fino a un importo massimo di 210.000.000.000 di euro). Il regolamento si basa giuridicamente sull'articolo 212 del TFUE e include disposizioni sulle garanzie degli Stati membri e dei paesi terzi (articoli 24-27). Per evitare che i beni immobilizzati vengano restituiti alla Russia prima della fine della guerra e del pagamento delle riparazioni, la Commissione propone un secondo regolamento da adottare ai sensi dell'articolo 122, paragrafo 1, del TFUE. Ciò comporta il divieto di trasferire attività e riserve a beneficio della Banca centrale russa o di entità collegate. Stabilisce inoltre requisiti per la gestione dei saldi di cassa corrispondenti a tali attività e riserve e stabilisce garanzie volte a impedire l'esecuzione di decisioni giudiziarie, arbitrali o amministrative ottenute dalla Russia. Tali obblighi sono presentati come "misure di emergenza necessarie per affrontare le gravi difficoltà economiche all'interno dell'Unione causate dalle azioni della Russia nel contesto della guerra in Ucraina". Di conseguenza, la Commissione sostiene che ciò rientri nell'ambito di applicazione dell'articolo 122, paragrafo 1, del TFUE .
Si può sostenere che il ricorso all'articolo 122 (1) del TFUE sia essenzialmente una mossa giuridica strategica che consente il mantenimento dell'immobilizzazione dei beni statali russi sulla base del voto a maggioranza qualificata. Finora, il divieto di transazioni relative alla gestione delle riserve e delle attività della Banca Centrale Russa è stato oggetto di misure restrittive adottate nell'ambito della Politica Estera e di Sicurezza Comune, in particolare (le versioni consolidate) della Decisione 2014/512/PESC del Consiglio e del Regolamento 833/2014 . Tali misure restrittive (comunemente note come "sanzioni") sono soggette a rinnovo semestrale sulla base dell'inanimatezza in seno al Consiglio. Ciò comporta sempre il rischio che Stati membri come l'Ungheria o la Slovacchia esercitino il loro veto e impediscano il rinnovo delle sanzioni. Nel caso di un prestito di riparazione, ciò avrebbe conseguenze di vasta portata, poiché il denaro preso in prestito dovrebbe quindi essere immediatamente disponibile. L'estensione del congelamento dei beni sulla base del voto a maggioranza qualificata contribuisce a evitare tale scenario. Ciò alzerebbe inoltre molto il livello di difficoltà per porre fine a queste misure, vale a dire finché il Consiglio non deciderà che “le azioni della Russia in Ucraina e negli Stati membri hanno oggettivamente cessato di rappresentare rischi sostanziali per la stabilità dell’economia dell’Unione”, il che implica che la Russia abbia posto fine alla sua guerra di aggressione contro l’Ucraina e pagato riparazioni “per consentire la ricostruzione senza conseguenze economiche e finanziarie per l’Unione” (art. 7).
Questa soluzione pragmatica è in linea con l'ascesa dell'articolo 122 TFUE come base giuridica frequentemente utilizzata in situazioni di crisi. Questa evoluzione non è incontestata, con, tra l'altro , una causa pendente riguardante il suo utilizzo per l'istituzione dell'Azione di sicurezza per l'Europa (SAFE). Nel contesto della proposta sul prestito di riparazione, la Commissione sostiene che il suo nuovo regolamento di emergenza integrerà le misure restrittive basate sulla PESC poiché ha una portata diversa e persegue " obiettivi specifici per l'area della stabilità economica dell'Unione" . È interessante notare che, a tale riguardo, " l'Ucraina è considerata parte integrante dell'architettura di difesa e sicurezza dell'Europa e quest'ultima è intrinsecamente connessa alla situazione economica dell'Unione ". Inoltre, si sostiene che la stabilità economica dell'Unione sia compromessa anche dalle minacce ibride russe contro gli Stati membri dell'UE. Di conseguenza, la Commissione propone una misura che, sia per contenuto (vietare il trasferimento di beni russi) sia per obiettivi (contrastare la guerra di aggressione della Russia), rientra tradizionalmente nell'ambito di applicazione della PESC, in base a una base giuridica che fa parte del capitolo sulla politica economica dell'UE nel TFUE. Questa ampia interpretazione dell'articolo 122, paragrafo 1, TFUE solleva significative questioni costituzionali in merito alla scelta della base giuridica all'interno dell'ordinamento giuridico dell'UE, non da ultimo alla luce dell'articolo 40, paragrafo 2, TUE .
Oltre ai due regolamenti principali, sono in fase di elaborazione ulteriori proposte volte a proteggere gli Stati membri dell'UE e le istituzioni finanziarie da possibili misure di ritorsione, ma non sono ancora state pubblicate. Infine, la Commissione ha già presentato una proposta di modifica dell'attuale quadro finanziario pluriennale (QFP) per estendere la garanzia di bilancio ai prestiti all'Ucraina. Ciò dovrebbe garantire che le risorse necessarie siano disponibili in tempo utile affinché l'Unione possa far fronte ai propri obblighi finanziari nei confronti dei creditori. Questo regolamento deve essere adottato ai sensi dell'articolo 312 del TFUE , che richiede l'inanimatezza del Consiglio. Fa parte della soluzione del Prestito di Riparazioni, in cui il bilancio dell'UE funge da garanzia finanziaria, e potrebbe potenzialmente essere utilizzato più ampiamente come parte della soluzione alternativa che prevede l'affidamento esclusivo al bilancio dell'UE per finanziare il fabbisogno finanziario dell'Ucraina. Quest'ultima è l'opzione preferita dal Belgio, poiché eviterebbe i rischi legali e finanziari del Prestito di Riparazioni. Tuttavia, l'Ungheria ha già annunciato il suo veto contro questo piano, il che complica ulteriormente una soluzione per affrontare le esigenze finanziarie e di difesa dell'Ucraina.
Affrontare le preoccupazioni belghe
Nel caso in cui si dovesse istituire il programma di prestiti per le riparazioni, il Belgio ha tre preoccupazioni principali che devono essere affrontate.
In primo luogo , c'è la questione della liquidità: "Gli Stati membri dovrebbero fornire garanzie giuridicamente vincolanti, incondizionate, irrevocabili, a richiesta, in solido […] per assicurare che l'Unione sia sempre in grado di rimborsare i fondi senza ricevere pagamenti compensativi dall'Ucraina". L'articolo 25 del prestito di riparazione proposto mira ad affrontare questo problema sulla base di "accordi di garanzia" tra la Commissione e ciascuno Stato membro. L'opzione di coinvolgere la Banca centrale europea (BCE) come backstop è stata respinta, poiché ciò sarebbe incompatibile con l'articolo 123 del TFUE .
In secondo luogo , il Belgio chiede che qualsiasi responsabilità finanziaria derivante da procedimenti di risoluzione delle controversie sia a carico dell'Unione e non solo del Belgio. Ciò è in parte garantito dall'articolo 24 del proposto Regolamento sui Prestiti di Riparazione e in parte dall'articolo 5 del Regolamento di Emergenza. Di conseguenza, eventuali lodi arbitrali sarebbero inapplicabili nell'UE e i danni possono essere rimborsati per l'importo massimo del prestito concesso e per un periodo massimo di 16,5 anni (tenendo conto di una clausola di decadenza di 15 anni dalla scadenza del BIT belgo-russo). Il Belgio insiste per un periodo più lungo e un importo più elevato, poiché le richieste di risarcimento danni previste includeranno anche le spese legali della procedura, gli interessi, i costi delle opportunità di investimento e una quantificazione dell'impatto finanziario per la Banca Centrale di Russia.
In terzo luogo , il Belgio vuole che tutti gli Stati membri che detengono asset sovrani russi aderiscano al sistema, e non solo Euroclear come inizialmente suggerito. Questo è stato il messaggio principale del " discorso KFC " di Bart De Wever prima della riunione del Consiglio europeo di Copenaghen di ottobre. Le ultime proposte della Commissione vanno in questa direzione, includendo anche 25 miliardi di euro di asset statali russi immobilizzati, detenuti in conti bancari privati in Francia, Germania, Belgio, Svezia e Cipro, oltre ai 140 miliardi di euro detenuti presso Euroclear.
Nel presentare il programma di prestiti di riparazione il 3 dicembre 2025, la Presidente della Commissione Von der Leyen ha affermato che "abbiamo ascoltato molto attentamente le preoccupazioni del Belgio e le abbiamo tenute in considerazione quasi tutte nella nostra proposta sul tavolo". Il Ministro degli Esteri belga Maxime Prévot ha prontamente denunciato tali affermazioni e ha ribadito la posizione ufficiale del Belgio secondo cui il programma previsto comporta troppi rischi ed è, pertanto, " fondamentalmente sbagliato ". Mentre alcuni rischi possono essere contemplati nei testi giuridici, altri, come l'impatto a lungo termine sull'affidabilità di Euroclear e dei mercati finanziari europei nel loro complesso, sono quasi impossibili da affrontare in termini giuridici.
E adesso?
Il Consiglio europeo si è impegnato ad affrontare le urgenti esigenze finanziarie dell'Ucraina nella prossima riunione del 18 dicembre 2025. Formalmente, la Commissione europea ha presentato due possibili soluzioni : l'indebitamento dell'UE sui mercati dei capitali o il programma di prestiti per le riparazioni. In pratica, vi è una chiara pressione a procedere con quest'ultima opzione. L'idea di utilizzare risorse statali russe è allettante, poiché fa pagare alla Russia la sua palese violazione del diritto internazionale. Inoltre, non ha effetti negativi immediati sul debito degli Stati membri o sul bilancio dell'UE e, cosa non trascurabile, la Commissione ha elaborato un programma che può essere adottato a maggioranza qualificata in seno al Consiglio. Tuttavia, le sue basi giuridiche non sono incontestate e comportano rischi finanziari a lungo termine. Che le preoccupazioni belghe siano esagerate, come sostengono alcuni colleghi , o giustificate, resta il fatto che la proposta tocca interessi nazionali ed europei vitali.
L'alternativa proposta dalla Commissione, l'emissione di Eurobond, è proceduralmente più complessa (soggetta al requisito di inanimità) e comporta costi (di interessi). Pertanto, l'attuale dilemma riflette un classico trilemma, nel senso che è semplicemente impossibile per l'Unione (i) finanziare l'Ucraina (ii) senza sostenere costi o rischi aggiuntivi e (iii) sulla base di una base giuridica incontestata. Nelle circostanze attuali, sebbene decisioni politiche debbano essere prese in occasione del prossimo Consiglio europeo, dove la solidarietà degli Stati membri con l'Ucraina e tra loro sarà – ancora una volta – messa alla prova.
Il post Camminare sul filo del rasoio è apparso per la prima volta su Constitution Blog .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/on-the-legal-stakes-of-the-eus-proposed-reparations-loan-for-ukraine/ in data Mon, 08 Dec 2025 15:27:34 +0000.