Allora adesso? Respingimenti di richiedenti asilo per “situazione di emergenza”
Friedrich Merz ha commesso un lapsus in conferenza stampa precisando le sue proposte in materia di politica d'asilo. Il leader dell’opposizione avrebbe dovuto fare riferimento all’articolo 72 anziché all’articolo 74 del Trattato sul funzionamento dell’UE per giustificare ciò che Angela Merkel si è rifiutata di fare nove anni fa: respingere i richiedenti asilo ai confini tedeschi. Il lapsus non è una sorpresa. Eminenti politici dell'Unione giustificano il piano con argomenti diversi: alcuni fanno riferimento alla legislazione nazionale, altri chiedono il rispetto delle regole di Dublino. Entrambi suggeriscono che non c’è bisogno di un’emergenza perché i respingimenti sarebbero già legali. Merz menziona anche l'articolo 72 TFUE come misura, per così dire, precauzionale .
La logica di Dublino non conosce smentite
Legalmente, l'ancoraggio di emergenza è obbligatorio. L’idea di base del sistema Dublino europeo è che i paesi alle frontiere esterne dell’UE elaborino la maggior parte delle domande di asilo. Tuttavia, la Germania non può semplicemente respingere i richiedenti asilo per questo motivo. Invece, le 28 pagine fittamente stampate del Regolamento Dublino III richiedono una procedura complicata se qualcuno chiede asilo “alla frontiera” (articolo 3, paragrafo 1). Queste fasi procedurali richiedono al massimo quattro settimane, ma attualmente quasi cinque mesi ( qui , p. 6; qui , p. 49 ss.). Solo dopo che un tribunale amministrativo avrà dato il via libera la Germania potrà trasferire una persona allo Stato competente. Di solito si tratta dell'Italia, della Bulgaria, della Croazia o della Grecia, ma non dei paesi confinanti. Questa procedura preliminare deve essere completata prima di ogni trasferimento Dublino.
Non sono solo i politici della CDU ad essere giustamente frustrati dal fatto che i trasferimenti – e non solo di recente – funzionino notoriamente male nella pratica . Naturalmente il sistema Dublino prevede proprio questo. Il regolamento dice nero su bianco che la Germania diventa ufficialmente responsabile se il trasferimento fallisce, di regola, per sei mesi ( qui art. 29 cpv. 2). Dopo la discussione sull'attentatore di Solingen anche il grande pubblico è venuto a conoscenza di questo periodo di sei mesi. Anni fa, la Corte di Giustizia Europea (CGCE) di Lussemburgo ha deciso che i richiedenti asilo hanno il diritto individuale di chiedere alla Germania di offrire loro una regolare procedura di seconda asilo . La riforma dell’UE sull’asilo, che entrerà in vigore nel 2026, cambia solo i dettagli, anche se avrei preferito che leistituzioni dell’UE abolissero le domande di asilo multiple . Teoricamente ora puoi sciogliere nuovamente il pacco. A breve termine, questa resterà probabilmente una pia illusione, perché i meridionali accetteranno una riforma solo se non rimarranno con il maggior numero di persone.
Dal 2016 , alcuni colleghi sostengono che una clausola oscura nel regolamento Dublino III mette in ombra questi requisiti relativamente chiari. Nella migliore delle ipotesi, questa sarà vista come un’opinione minore che ha poche possibilità realistiche di prevalere davanti alla Corte di giustizia europea in caso di dubbio. La situazione è simile con l’argomentazione comune secondo cui la Legge fondamentale o l’articolo 18 della legge sull’asilo richiedono un rifiuto. Entrambi sono indietro rispetto ai requisiti dell’UE. Per la legge sull'asilo ciò risulta dall'art . 18 comma 4 n. 1 e per la Legge fondamentale non vale nulla di diverso . Dal punto di vista giuridico non possiamo che rallegrarci del fatto che l' annoso dibattito sui respingimenti abbia finalmente raggiunto la norma giuridica centrale, anche se Friedrich Merz ha indicato il numero sbagliato.
Le regole di Dublino non perdono il loro effetto giuridicamente vincolante perché nella pratica funzionano male. Nel diritto europeo non si applica il principio del diritto internazionale “occhio per occhio, dente per dente” , secondo il quale un paese può ignorare un obbligo perché altri paesi fanno lo stesso. Da anni numerose sentenze della Corte di giustizia europea confermano che le regole di Dublino sono vincolanti nonostante tutte le loro carenze. I politici devono cambiare le leggi che non gli piacciono. Tuttavia, ciò non ha funzionato. La riforma dell’UE sull’asilo conferma che la Germania deve offrire una regolare procedura di secondo asilo se il trasferimento nel paese responsabile fallisce.
Clausola di deviazione che può essere rivista dai tribunali
Il termine emergenza ricorda uno stato di emergenza basato sul motto “La necessità non conosce comandamenti”. Jens Spahn, ad esempio, usa la propria retorica per sostenere che la Repubblica Federale, in quanto Stato sovrano, dovrebbe mettere da parte le preoccupazioni legali in caso di dubbio. La sede centrale del partito CDU, invece, in un documento informativo si presenta come rispettosa della legge e fa riferimento alla “riserva di ordine pubblico” europea . Si cerca una soluzione all’interno della legge invece di scardinarla per ragioni di opportunità politica. Il dibattito ruota attorno a un argomento familiare: l’articolo 72 TFUE riguarda il “mantenimento dell’ordine pubblico e la tutela della sicurezza interna” .
Per anni la portata giuridica di questa clausola di eccezione non è stata chiara perché la formulazione “non pregiudica l’esercizio delle competenze degli Stati membri” lasciava aperte le conseguenze giuridiche. In quella che ha definito “giurisprudenza consolidata” ( qui , par. 28), la Corte di giustizia ha concordato con una posizione di mediazione che l'autore di queste righe aveva già adottato in precedenza. Normalmente gli Stati membri devono realizzare i propri interessi nell’ambito del diritto dell’Unione. Solo in casi del tutto eccezionali la clausola consente una deroga temporanea e proporzionata alle singole disposizioni ( qui ; qui , pp. 273-275). Ciò significa che l'articolo 72 TFUE corrisponde alle clausole di eccezione del mercato interno , che i lettori con formazione giuridica conoscono dalle lezioni di diritto europeo.
Ciò non significa carta bianca. È vero che gli Stati membri decidono in prima istanza per conto proprio, senza poter ottenere l’approvazione della Commissione UE o altrove. Tuttavia, l’eventuale attivazione della clausola di eccezione è soggetta a controllo giurisdizionale. La Corte di giustizia lo ha ribadito più volte ( qui , parr. 148-153). Finora tutti i tentativi degli Stati membri di invocare una situazione di emergenza davanti alla Corte di giustizia europea sono falliti . Spesso si trattava di semplici affermazioni protettive che i governi non avevano né giuridicamente né fattivamente comprovato.
Anche i tribunali hanno esaminato attentamente la proposta di Merz. L'ostacolo di una situazione di grave rischio potrebbe essere superato se la Corte di giustizia europea concedesse al governo federale un certo margine di discrezionalità. Sebbene il numero degli arrivi sia attualmente in calo, le statistiche potrebbero dimostrare che le capacità di integrazione sono sovraccariche . In una seconda fase, la Corte di giustizia ha esaminato se il diritto applicabile offrisse un rimedio ( qui , par. 3c). Ciò include la cooperazione intergovernativa e gli aiuti dell’UE, come l’attuale missione di sostegno dell’Agenzia europea per l’asilo . Un'eccezione è esclusa anche se il legislatore dell'UE stabilisce un equilibrio di interessi che può non piacere allo Stato interessato, ma che è tuttavia chiaro ( qui parr. 87-90). L'approvazione da parte del governo federale dell'ultima riforma del CEAS, che modifica solo marginalmente lo status quo, potrebbe quindi rivelarsi un boomerang. Naturalmente, questo rischio di contenzioso non cambia il fatto che l’articolo 72 TFUE fornisce una argomentazione fondamentalmente convincente. L'affermazione generale secondo cui i rifiuti sono generalmente illegittimi è giuridicamente errata.
I rifiuti tedeschi non sono “respingimenti”
Non sarebbe rilevante solo dal punto di vista giuridico il modo in cui i respingimenti avvenivano nella pratica. Verrebbero rimandati indietro tutti i richiedenti asilo o solo quelli che sono già stati registrati in un altro paese dell’UE? Quest’ultima riguarderebbe le persone le cui impronte digitali figurano nella banca dati Eurodac. Inoltre, anche dopo le prossime elezioni federali CDU e CSU difficilmente riusciranno a raggiungere la maggioranza assoluta. I futuri partner della coalizione o l’attuale governo potrebbero subordinare l’approvazione del “Piano Merz” a delle eccezioni: ad esempio per famiglie, malati o minori non accompagnati. A meno che tutti non vengano respinti su tutta la linea, dovrebbe aver luogo una procedura breve. § 18 comma 5 AsylG richiede comunque un trattamento di identificazione. La tutela giuridica è possibile, ma secondo l'articolo 16a capoverso 2 periodo 3 Legge fondamentale deve essere esercitata dall'estero.
Come vedremo tra breve, questi aspetti procedurali sono centrali per la valutazione dei diritti umani. Tuttavia, la Legge fondamentale tedesca non vieta i respingimenti. Ciò non è dovuto solo al fatto che il diritto fondamentale all’asilo è ora messo in ombra dal diritto europeo, ad eccezione di questioni procedurali come la protezione legale. Anche se così non fosse: la modifica della Legge fondamentale nel 1992/93 mirava proprio a rendere possibile il respingimento verso i paesi vicini. Ciò è espressamente consentito con procedura breve ai sensi dell'articolo 16a cpv. 2 comma 1 Legge fondamentale in combinato disposto con l'art. 18 della legge sull'asilo. I respingimenti sono consentiti solo negli aeroporti internazionali. Secondo la legge europea in futuro un cancelliere federale non potrà semplicemente respingere Merz.
La differenza fondamentale tra frontiere terrestri e aeroporti internazionali è che la proposta di Merz in generale non abolisce il diritto individuale all'asilo. Ogni persona dovrebbe poter continuare a ricevere protezione, ma non in Germania. La CDU si aspetta invece che le persone colpite presentino domanda di asilo in altri Stati membri dell’UE . Questo, almeno in teoria, distingue il progetto dai “respingimenti” alle frontiere esterne che Grecia, Croazia, Polonia e Lituania portano avanti più o meno apertamente da diversi anni. Negano completamente l’accesso all’asilo all’interno dell’UE.
Ci sono alcune prove che suggeriscono che questi “respingimenti” non solo violano la Direttiva sulle procedure di asilo, ma anche il diritto fondamentale all’asilo sancito dall’articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE . La Corte di giustizia lo ha più volte indicato ( qui , parr. 43-45; qui , par. 51), anche se l'articolo 18 CFR è di difficile comprensione dogmatica ( qui , p. 353 ss.; qui , p. 1110 ss.). I “respingimenti” alle frontiere esterne probabilmente non potrebbero essere giustificati dall’articolo 72 del TFUE. Per i nostri scopi, tuttavia, questo non è importante. L’attuazione del “Piano Merz” non ha impedito alle persone colpite di tentare di trasferirsi in un altro Stato membro finché non hanno sospeso il loro diritto di asilo. I respingimenti tedeschi alle frontiere terrestri violano l’art. 18 GRCh solo se prevede molteplici opzioni per la richiesta di asilo all’interno dell’UE (indirettamente qui , parr. 340-343). Qualcuno potrebbe provare a sostenerlo, ma non è ovvio.
Gli imponderabili nei diritti umani
Tuttavia, i respingimenti potrebbero violare il divieto di respingimento, che la Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU) ha ripreso dal divieto di tortura previsto dall’articolo 3 della CEDU per 30 anni. Come risultato di uno sviluppo dinamico e controverso della giurisprudenza, la Corte di Strasburgo vieta di rimandare una persona in un paese dove è a rischio di persecuzione, guerra, gravi violazioni dei diritti umani o povertà estrema. Dopo che in precedenza la CEDU non aveva avuto problemi con il trasferimento di qualcuno in altri paesi dell’UE, nel 2011 ha cambiato idea. Da allora, in caso di dubbio , gli stati hanno dovuto verificare quale sia la situazione lì . Su questa base i tribunali tedeschi hanno considerato per anni le condizioni di accoglienza greche troppo pessime – una conclusione che il VGH Kassel non condivide più .
Ora la Grecia non è uno dei vicini immediati della Germania. In linea di principio , queste garantiscono un'accoglienza rispettosa dei diritti umani. Nei paesi vicini alla Germania esiste un'amministrazione efficiente dell'asilo, che è anche strettamente controllata dai tribunali nazionali . Nella misura in cui i respingimenti tedeschi non modificano questa sicurezza fondamentale, è relativamente chiaro che non vi è stato alcun respingimento illegale in paesi come l’Austria.
Tuttavia, non è chiaro cosa richiedano i diritti umani. Una sentenza della Grande Camera della CEDU stabilisce che gli Stati devono normalmente svolgere una breve procedura che “esamini in modo approfondito” se un respingimento alla frontiera viola il divieto di respingimento; tale esame deve “di norma svolgersi in un procedimento giudiziario” ( qui , parr. 135-138). Tuttavia, una valutazione individuale non dovrebbe essere necessaria se il paese vicino è chiaramente sicuro (paragrafo 137), che apparentemente si basa su rapporti sulla situazione e non richiede una valutazione del caso individuale (paragrafi 137-141). Non è quindi chiaro se sia necessario effettuare una valutazione individuale anche in paesi chiaramente sicuri. L'unica cosa certa è che la sicurezza evidente non necessita di tutela giuridica con effetto sospensivo ( qui , p. 16 ss.). Il rigetto potrebbe quindi essere esecutivo prima che un tribunale dia il via libera.
La necessità di un breve esame potrebbe in alternativa derivare dal divieto di espulsioni collettive ai sensi dell'articolo 4 del 4° Protocollo aggiuntivo alla CEDU, che la CEDU ha trasformato negli ultimi anni in una legge sostitutiva sull'asilo . Per l’attuazione del “Piano Merz”, ciò significava specificamente che un rudimentale e breve controllo prima del rigetto evitava preoccupazioni relative ai diritti umani. Le eccezioni per alcune persone, come le famiglie con bambini, hanno inoltre aumentato la possibilità che la Corte di giustizia europea accetti come proporzionata l'attivazione della clausola di emergenza. Lo stesso varrebbe se venissero respinti solo coloro che sono già stati registrati in un altro Stato dell'UE e che potrebbero quindi effettivamente ricevere lì una procedura di asilo in modo relativamente affidabile. La politica è quindi di fronte a un dilemma. L' effetto deterrente è tanto maggiore quanto più le persone vengono costantemente rifiutate . Allo stesso tempo, le eccezioni aumentavano la probabilità che i tribunali fossero al gioco.
Una cosa è certa qui. La polizia federale potrebbe facilmente eseguire la breve procedura alla frontiera. La CEDU riconosce espressamente che non si tratta di una regolare procedura di asilo ( qui , pp. 999-1003). Inoltre, il governo federale, insieme ad altri paesi, potrebbe chiedere alla Corte EDU nei successivi procedimenti di ritornare alla giurisprudenza di inizio millennio e in generale di non accettare alcuna minaccia di violazioni di respingimento nell’UE. Questo non sarebbe un regno di ingiustizia, ma piuttosto il capovolgimento dei giudizi generosi individuali degli ultimi anni . Tuttavia, la giurisprudenza esistente in genere non vieta i respingimenti, a condizione che nei singoli casi possano essere presentate le ragioni per cui Austria, Polonia o Belgio non sono sicuri.
Le sentenze europee come scudo giuridico
Ciò che hanno in comune le considerazioni sull’articolo 72 del TFUE e i diritti umani è che il governo federale potrebbe giustificare legalmente una pratica di rifiuto senza che sia chiaro se i tribunali alla fine siano d’accordo con tutte le argomentazioni. Ciò è tanto più vero in quanto la situazione potrebbe evolversi in modo dinamico se il “Piano Merz” venisse attuato. È probabile che la sua strategia sia essenzialmente un deterrente, come ho spiegato in un articolo ospite per DER SPIEGEL . Concretamente, i siriani che vivono da molto tempo in Turchia non dovrebbero più poter contare sull’accettazione permanente in Germania. Di conseguenza, meno persone potrebbero partire. Questo effetto sarebbe intensificato se i paesi vicini adottassero una politica di frontiera restrittiva. L'Austria potrebbe respingere le persone alla frontiera con la Slovenia, la Slovenia non potrà più consentire l'ingresso dalla Croazia e così via.
Dal punto di vista legale, questo diventerebbe un problema per il governo federale solo se anche i paesi vicini rimandassero indietro le persone a cui la Germania non consente l’ingresso. Poi c’era il rischio di “ritorni a catena” verso paesi non sicuri, che potrebbero violare il divieto di respingimento. Naturalmente questo pericolo non esisterebbe finché una persona respinta dalla Germania rimanesse effettivamente in Austria perché il nostro vicino ha impedito solo nuovi ingressi dalla Slovenia. Qualsiasi governo federale che decidesse il respingimento avrebbe anche un interesse legale a stringere un’alleanza paneuropea per prevenire rimpatri a catena. Uno sforzo individuale a livello nazionale sarebbe il segnale di partenza per un riallineamento restrittivo della politica europea in materia di asilo .
Il ruolo svolto dai tribunali dipendeva anche dal tempo impiegato perché si verificasse l’effetto deterrente e perché gli altri Stati membri dell’UE agissero. Quanto più breve è questo periodo, tanto maggiore è la probabilità che i tribunali amministrativi tedeschi non accettino una chiara violazione della clausola di eccezione dell’articolo 72 TFUE e della giurisprudenza europea sui diritti umani. Questi offrono ai governi nazionali uno scudo legale per giustificare la pratica del rifiuto. Non esiste una risposta definitiva alla questione se la clausola di eccezione sia applicabile o meno.
In pratica a ricorrere ai tribunali sarebbero soprattutto i richiedenti asilo che, con l'aiuto delle associazioni tedesche, denunciano il respingimento dall'estero. Nel caso del confine tedesco-austriaco sono competenti i tribunali amministrativi di Monaco e Ratisbona. Le decisioni sulla tutela giuridica provvisoria sono state prese in tempi relativamente brevi, anche se è plausibile che le diverse sezioni dei tribunali abbiano deciso diversamente data la situazione giuridica poco chiara. Sono possibili anche ricorsi urgenti alla Corte costituzionale federale. Prima o poi un tribunale tedesco si rivolgerà alla Corte di giustizia europea affinché possa chiarire i requisiti del diritto europeo. La sentenza del Lussemburgo verrà emessa al più presto dopo qualche mese. Una decisione della CEDU di Strasburgo sarebbe arrivata solo anni dopo, dopo che le persone colpite avevano attraversato il processo legale tedesco.
In teoria, la Commissione europea potrebbe richiedere alla Corte di giustizia un’ordinanza provvisoria. Ma ciò non è probabile – e non solo perché Ursula von der Leyen appartiene allo stesso partito di Friedrich Merz. Per anni le autorità di Bruxelles sono rimaste sostanzialmente in silenzio sui “respingimenti” più o meno aperti alle frontiere esterne. Anche l’Austria potrebbe adire la Corte di giustizia europea. Naturalmente, anche questo è altamente improbabile. Il Cancelliere spinge da tempo per un approccio più duro e sarebbe felice se la Germania diventasse più severa. C'è da aspettarsi che i nostri paesi vicini lo respingano .
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/nun-also-doch-zuruckweisungen-von-asylbewerbern-aufgrund-einer-notlage/ in data Wed, 04 Sep 2024 15:40:23 +0000.