Affrontare la pandemia: una prova di stress per le istituzioni politiche colombiane
introduzione
È passato un anno da quando è iniziata una discussione sui profondi cambiamenti che l'arrivo della pandemia di SARS-Cov-2 potrebbe portare ai nostri sistemi costituzionali. Quest'anno ha confermato che i cattivi presagi dei primi giorni della pandemia erano ben giustificati. Il sistema è stato sottoposto a un severo stress test e, purtroppo, non possiamo dire che sia stato all'altezza della sfida. Questo post del blog cerca di rivedere brevemente i principali eventi che hanno segnato la risposta istituzionale alla pandemia e le implicazioni che questa risposta ha avuto per il sistema costituzionale colombiano.
Il governo colombiano non ha fatto molto bene nella gestione della pandemia. Secondo il Covid Resilience Ranking di Bloomberg , la Colombia è al 51 ° posto su 53 paesi. Nella classifica del think-tank australiano Lowy Institute , il paese si colloca al 96 ° posto su 98. Queste classifiche tengono conto di diversi indicatori provenienti da più fonti che includono il numero di casi di Covid-19 confermati, il numero di decessi, i tassi di mortalità, il numero di test, accesso ai vaccini, somministrazione di dosi, tra gli altri. Nel momento in cui scrivo questo post a metà febbraio, il primo vaccino non è ancora arrivato in Colombia, essendo uno dei paesi con il maggior numero di casi di Covid-19 in cui il processo di vaccinazione non è ancora iniziato. In termini generali, si potrebbe affermare che la popolazione colombiana ha rispettato le misure imposte dal governo durante la pandemia. Tuttavia, gli alti tassi di informalità lavorativa hanno reso impossibile per la popolazione rimanere confinata durante la rigorosa quarantena. I casi di Covid-19 in Colombia, come in altri paesi dell'America Latina , sono aumentati quando sono state revocate rigorose misure di quarantena.
In breve, il nostro disegno costituzionale (ci riferiamo agli assetti costituzionali condivisi dalla stragrande maggioranza delle democrazie occidentali) ha il duplice scopo di stabilire istituzioni che rendano possibile l'esercizio del potere, creando al contempo una rete intricata di relazioni tra questi poteri consolidati che consentono per il controllo reciproco. Il sistema funziona correttamente se il potere può essere esercitato e controllato in modo efficace, in modo che i diritti e le libertà dei cittadini siano soddisfatti e protetti. È proprio questa rete di relazioni che abilita e controlla il potere che si è indebolita, una situazione che ha portato a una deriva autoritaria (una deriva che non sembra essere limitata al sistema colombiano). Purtroppo la pandemia ha portato al rafforzamento della concentrazione del potere nell'esecutivo in sistemi politici dove l'equilibrio tra i diversi poteri è già stato precario (vedi Gargarella ). Ciò è stato aggravato dalla capacità dell'esecutivo di eludere i controlli costituzionali insieme a una scarsa giustificazione delle decisioni che incidono fortemente sui diritti fondamentali.
I problemi
La crisi generata da SARS-Cov-2 è, senza dubbio, un'emergenza. Ha richiesto un'azione rapida per cercare di affrontare una pandemia per la quale erano disponibili poche informazioni e ha richiesto un'azione in condizioni in continua evoluzione. Di fronte a una situazione come questa, il ramo del governo che era nella posizione migliore per affrontarla era il ramo esecutivo. Il governo nazionale colombiano, con il suo apparato decisionale concentrato in poche mani, ha la possibilità di assumere poteri legislativi straordinari. Ha anche una maggiore sufficienza di bilancio, tecnica e burocratica, che le consente di assumere una leadership non priva di problemi.
Non appena è iniziata la crisi, il Governo Nazionale ha dichiarato lo Stato di Emergenza Economica, Sociale ed Ecologica, che lo ha autorizzato a emanare decreti legislativi aventi lo stesso status giuridico delle leggi emanate dal Congresso. In pochi mesi, il governo di Iván Duque ha emesso 115 di tali decreti legislativi come parte della legislazione di emergenza, un volume impressionante considerando che in quei pochi mesi sono stati emanati più decreti legislativi che nell'intero decennio precedente. Questi decreti legislativi non furono gli unici decreti costituzionalmente rilevanti promulgati durante questo periodo. Il potere esecutivo ha adottato la tesi controversa che i confini di massa – che comportano forti restrizioni a una moltitudine di diritti – potrebbero essere ordinati attraverso decreti ordinari , che sono emanati come risultato del regolare esercizio dei poteri di polizia (i problemi di questa tesi sono stati discussi in la nostra precedente entrata in questo blog ).
Oltre all'esercizio di questo immenso potere da parte del governo nazionale, i governi statali e locali hanno seguito l'esempio. Sebbene meno attrezzati della loro controparte nazionale in termini di capacità normative, di bilancio e burocratiche, i governi statali e locali hanno adottato la tesi del Presidente e hanno ritenuto che le forti restrizioni alle libertà dei cittadini implicite dalle misure di isolamento facessero parte dell'ordinario esercizio di i loro poteri costituzionali . Tali misure includono il coprifuoco, la chiusura delle frontiere tra i comuni, restrizioni generali alla mobilità e divieti di vendita di alcolici, tra molti altri (una breve spiegazione della controversia che circonda questo problema può essere trovata in spagnolo qui ).
Pesi e contrappesi
La prima immagine lasciata da questa pandemia in Colombia (almeno dal punto di vista costituzionale) è quella di un esecutivo (al centro, ma anche alla periferia) che esercita enormi poteri normativi che comportano forti restrizioni dei diritti e delle libertà costituzionali. Di fronte a questa situazione, dovremmo aspettarci (almeno questo è ciò che ci dice la teoria) un'azione altrettanto energica da parte di quegli altri poteri costituzionalmente autorizzati che, in questo caso, hanno l'importante funzione di controllare l'esecutivo. Si potrebbe dire, seguendo una nota citazione, che la difesa “ deve in questo, come in tutti gli altri casi, essere commisurata al pericolo di attacco ”. Tale controllo includerebbe il controllo politico esercitato dal Congresso e dagli organi collegiali locali, nonché il controllo giudiziario esercitato dal ramo giudiziario. Tuttavia, questo non è quello che è successo in Colombia in questo primo anno di pandemia.
Per iniziare, il Congresso ha svolto un ruolo secondario nel partecipare alla crisi e nel controllo del governo nazionale. Ciò è spiegato, almeno in parte, dal fatto che all'inizio della crisi ci fu un'intensa discussione sulla possibilità che il Congresso potesse incontrarsi virtualmente. La ragione principale di questa discussione era che il regolamento interno del Congresso colombiano non prevedeva espressamente tale possibilità. Il dibattito fu superato e il Congresso iniziò a tenere sessioni virtuali, ma ci furono ripetute lamentele da parte di settori di partiti politici di minoranza perché ritenevano che la virtualità escludesse la deliberazione e l'effettivo esercizio del controllo politico. Di conseguenza, c'era una forte richiesta di riprendere sessioni di persona o miste. Nel bel mezzo di questa discussione, il Congresso non ha finito per esercitare un rigoroso controllo politico sui decreti emanati dal Presidente, né ha approvato leggi pertinenti per controllare la pandemia e i suoi effetti . Nel frattempo, il ramo esecutivo ha continuato a emanare decreti su varie questioni e ad evitare la discussione dell'agenda del governo nazionale nella legislatura.
A livello locale, i consigli comunali e le assemblee statali sono passati rapidamente a sessioni virtuali , ma il loro controllo politico sui leader locali era debole e per lo più irrilevante (il che è significativo, considerando che molte delle misure più restrittive sono state prese dai leader locali e dai cittadini interessati più direttamente). Siamo giunti a questa conclusione dopo un'osservazione non sistematica del loro lavoro e tenendo conto di alcune conversazioni private con membri del consiglio locale e politici.
Nel caso del ramo giudiziario, la debolezza del controllo può essere spiegata dal volume e dalla diversità dei decreti governativi emanati per controllare la pandemia. La Corte costituzionale, ad esempio, ha dovuto rivedere i 115 decreti legislativi sopra citati . Pur occupandosi di questo enorme compito, la Corte doveva continuare a svolgere le sue altre funzioni costituzionali in materia di tutela dei diritti fondamentali e controllo giurisdizionale della legislazione.
Ma i decreti legislativi straordinari non furono gli unici emanati dal Governo Nazionale. Un numero immenso di decisioni è stato adottato con decreti e deliberazioni ordinarie. Tra questi vi erano i decreti che ordinavano l'isolamento preventivo obbligatorio dell'intera popolazione , una delle misure che più gravemente ledeva i diritti e le libertà dei cittadini. Poiché si trattava di decreti ordinari, il Consiglio di Stato ( Consejo de Estado ) si è astenuto dall'esercitare il controllo automatico su di essi e molti di questi decreti hanno finito per non avere un controllo giudiziario effettivo.
Anche la mancanza di revisione delle decisioni del ramo esecutivo è stata nota. Secondo il punto di vista dell'esecutivo colombiano, sia a livello nazionale che locale, lo strumento principale (ea volte sembra l'unico) per controllare la pandemia è stato quello di evitare l'interazione sociale. Per evitare l'interazione sociale, i diversi governi hanno severamente limitato i diritti dei cittadini . In tal modo, ci sono state molte volte in cui la costituzionalità delle loro misure, di natura diversa, è stata tutt'altro che chiara. Una democrazia costituzionale richiede che il potere sia esercitato secondo i limiti stabiliti dalla costituzione stessa. La ragionevolezza delle misure non è qualcosa di meramente desiderabile, ma qualcosa che il sistema stesso richiede. Il rigoroso controllo giudiziario sulle misure per le quali, per lo meno, avrebbe dovuto essere presentata una giustificazione, è stato palesemente assente ( un esempio di ciò è l'uso di app e piattaforme tecnologiche di uso quasi obbligatorio senza una chiara giustificazione della loro necessità e utilità ). Non si può spiegare facilmente come, ad esempio, in uno stato di 116 comuni, dove l'83,4% dei casi era concentrato in 15 comuni, il governatore abbia ordinato un coprifuoco estremamente rigido in tutti i comuni, compresi quelli in cui non c'erano casi attivi (vedi Juan Ospina ).
Un'eccezione notevole nel controllo giudiziario delle decisioni esecutive può essere trovata nell'importante (sebbene solitaria) sentenza del giudice amministrativo del circuito di Bogotá, Edith Alarcón-Bernal, che si è pronunciata a favore di un gruppo di firmatari di età superiore ai 70 anni . In uno dei suoi decreti, il governo nazionale aveva deciso di limitare fortemente la mobilità di questo gruppo di persone, sostenendo che erano più suscettibili alle complicazioni derivanti dalla malattia. Nella sua decisione , il giudice Alarcón-Bernal ha concluso che, sebbene l'obiettivo fissato dal governo – la protezione della salute degli anziani – fosse legittimo, le misure adottate dall'esecutivo erano sproporzionate, discriminatorie, inefficienti e violavano la loro dignità umana. Questa sentenza, successivamente confermata dal Tribunale amministrativo di Cundinamarca, è stata una delle poche decisioni che ha fornito un efficace contrappeso alle decisioni del ramo esecutivo durante la pandemia.
Cosa c'è dopo
L'enorme potere esercitato dal potere esecutivo richiede quindi una risposta corrispondente da parte degli altri rami del governo. Abbiamo visto che le istituzioni della Colombia non sono state all'altezza delle richieste di una democrazia costituzionale. Tuttavia, ci sono modi per evitare una situazione del genere. In primo luogo, il Congresso ha il potere di modificare i decreti emanati dal governo attraverso leggi (cosa che finora non ha fatto completamente) e, in secondo luogo, di esercitare un controllo politico più stretto sulle sue azioni. Abbiamo anche insistito sulla necessità per il Congresso di emanare una legge che disciplini le azioni delle autorità quando si tratta di pandemia. Questa legge deve risolvere la questione di chi può adottare misure che limitano gravemente i diritti fondamentali dei cittadini per il controllo di una pandemia e come tali misure possono essere adottate. Questo quadro normativo dovrebbe anche specificare i meccanismi di coordinamento e lavoro tra autorità nazionali e locali; il ruolo appropriato del Congresso nell'esercizio del controllo politico; ei principi e le regole che dovrebbero essere presi in considerazione dai giudici per esercitare un adeguato controllo giudiziario sulle misure adottate dal potere esecutivo.
Questa proposta, che è stata ben accolta dagli accademici locali , non è stata ripresa dal Congresso. Al contrario, alcuni politici (come il rappresentante della Camera, César Lorduy) hanno chiesto al governo nazionale nuove dichiarazioni di emergenza. La controargomentazione a questa proposta di quadro giuridico è che l'approvazione di una legge del genere richiederebbe tempo al Congresso. Tuttavia, la pandemia non è finita e continuerà fino al 2021, quindi è prudente insistere per la sua approvazione. Ci sono proposte concrete sul tavolo per quanto riguarda la sua sostanza.
Inoltre, è auspicabile e necessario un ruolo più attivo per il settore giudiziario. Misure di controllo efficaci e ragionevoli non sono fuori dalla portata dei giudici colombiani. La Corte costituzionale ha dimostrato in altre occasioni un enorme coraggio istituzionale, e non c'è motivo di ritenere che ciò non sia possibile in queste circostanze in cui è tanto richiesto. Ha a sua disposizione l'importantissimo strumento di revisione delle decisioni di tutela , cosa non da poco viste le limitazioni ai diritti fondamentali di cui sopra. La decisione che ha tutelato i diritti degli anziani è un esempio concreto dell'efficacia del controllo giudiziario nella tutela dei diritti fondamentali. Nel caso in cui vengano dichiarate nuove emergenze, come ora richiesto da alcuni settori politici del Governo Nazionale, la Corte Costituzionale ha anche il potere di esercitare un controllo automatico e rigoroso sui decreti emanati dal Governo Nazionale secondo la propria giurisprudenza.
Infine, il sistema di controllo giudiziario in Colombia è robusto e la giurisdizione amministrativa ha anche ampi poteri per esercitare il controllo sulla legalità degli atti amministrativi emessi per contenere l'emergenza, che finora non ha esercitato a sufficienza. Anche altri giudici del paese possono eventualmente proteggere i diritti fondamentali dei cittadini quando la loro violazione non è chiaramente giustificata. Oggi dobbiamo insistere sul fatto che anche la salute dello Stato di diritto è stata colpita da questa crisi di sanità pubblica e crediamo che la Costituzione colombiana abbia gli strumenti e gli strumenti per affrontarla.
Questa è la traduzione automatica di un articolo pubblicato su Verfassungsblog all’URL https://verfassungsblog.de/dealing-with-the-pandemic-a-stress-test-for-colombian-political-institutions/ in data Fri, 05 Mar 2021 10:00:51 +0000.